Региональное
Законодательство
Оренбургской области

Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 16.01.2014 по делу N 33-190/2014 <Об оставлении без изменения решения Новотроицкого городского суда Оренбургской области от 08.11.2013, которым были признаны недействующими пункт 9 части 1 статьи 12, часть 4 статьи 13 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", утв. решением Новотроицкого городского Совета депутатов от 30 сентября 2010 года N 71, пункт 4 , пункт 3 решения городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 26.02.2013 N 348, решение городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 02.02.2013 N 46>

ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 января 2014 г. по делу № 33-190/2014(33-8630/2013)

Судья: Колесникова А.Н.

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе: председательствующего судьи Имамова Ю.М.,
судей областного суда Селютиной И.Ф., Пересыпкиной Т.И.,
с участием прокурора Толмач А.В.,
при секретаре Евсеевой О.В.,
рассмотрела 16 января 2014 года в открытом судебном заседании апелляционную жалобу председателя Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк" Оренбургской области Мезенцева А.А. на решение Новотроицкого городского суда Оренбургской области от 8 ноября 2013 года по гражданскому делу по заявлению прокурора города Новотроицка Оренбургской области об оспаривании нормативно правового акта.
Заслушав доклад судьи Имамова Ю.М., выслушав представителя Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк" Оренбургской области Давыдова В.В., просившего решение суда отменить, прокурора Толмач А.В., просившего отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

прокурор города Новотроицка Оренбургской области обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим закону и недействующим со дня принятия пункт 9 части 1 статьи 12 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", утвержденного решением городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 30 сентября 2010 года № 71 (с изменениями, внесенными решением городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 2 февраля 2011 года № 46 "О внесении изменений в Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк" и решением городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 26 февраля 2013 года № 348 "О внесении изменений в Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк").
В обоснование своего требования прокурор указал, что согласно данной норме прокуратура обязана прикладывать к проектам нормативных правовых актов Совета депутатов заключение о соответствии их Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. Однако органы прокуратуры дают заключения только в отношении не соответствующих закону нормативных правовых актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, в связи с чем возложение такой обязанности на прокуратуру г. Новотроицка Оренбургской области является незаконным.
Прокурор также просил признать противоречащим закону пункт 4 статьи 13 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк" в части слов "со всеми заинтересованными лицами", указывая, что после согласования со всеми заинтересованными лицами проект нормативного правового акта подлежит направлению городским Советом депутатов муниципального образования г. Новотроицк в прокуратуру г. Новотроицка для получения заключения. При этом фраза "со всеми заинтересованными лицами" предоставляет городскому Совету депутатов необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность по своему выбору каждый раз определять с кем должен быть согласован тот или иной проект нормативного правового акта, что может повлечь злоупотребление со стороны заинтересованных лиц.
В своем заявлении прокурор просил признать противоречащим закону и статью 11 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", в части отсутствия в качестве субъекта правотворческой инициативы органов прокуратуры, ссылаясь на то, что согласно статье 9 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор наделен правом на обращение в законодательные (представительные) органы с предложением об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов.
Прокурор также просил признать противоречащими закону пункт 4 решения городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 30 сентября 2010 года № 71 "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк"; пункт 3 решения городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 26 февраля 2013 года № 348 "О внесении изменений в Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк". В обоснование данных требований прокурор указал, что в них неправильно определен момент вступления решений в законную силу, поскольку нормативные правовые акты вступают в силу только со дня их официального опубликования, а не с момента подписания.
Оспаривая решение городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 2 февраля 2011 года № 46 "О внесении изменений в Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк" прокурор указал, что оно не было опубликовано или обнародовано для всеобщего сведения, в связи с чем не вступило в законную силу.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Шидловский А.А. просил заявление удовлетворить по изложенным в нем основаниям.
Представитель Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк" Оренбургской области Давыдов В.В. возражал против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемые решения Совета депутатов и Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк" не являются нормативными правовыми актами; они предназначены лишь для внутреннего использования в работе городского Совета; Совет депутатов не требует от прокуратуры представления заключений по всем принимаемым решениям. В оспариваемых решениях верно указан момент вступления их в силу - с момента подписания, т.к. они не являются нормативными правовыми актами.
Решением суда заявление прокурора удовлетворено частично. Суд постановил, признать недействующим и противоречащим закону:
- пункт 9 части 1 статьи 12 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", утвержденного решением Новотроицкого городского Совета депутатов от 30 сентября 2010 года № 71 (с изменениями, внесенными решением городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 2 февраля 2011 года № 46 и решением городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 26 февраля 2013 № 348);
- часть 4 статьи 13 вышеуказанного Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк", в части слов "со всеми заинтересованными лицами".
- пункт 4 решения городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 30 сентября 2010 года № 71 "О положении "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк";
- пункт 3 решения городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк о внесении изменений в Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк" от 26 февраля 2013 года № 348;
- решение городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 2 февраля 2013 года № 46 "О внесении изменений в положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк".
В остальной части в удовлетворении заявления отказано.
С таким решением суда не согласен председатель Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк Оренбургской области Мезенцев А.А., который в своей апелляционной жалобе просит его отменить в части удовлетворенных требований прокурора.
Судебная коллегия не соглашается с доводами апелляционной жалобы и оснований для отмены или изменения решения суда не усматривает.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 вышеуказанного Федерального закона прокурор, в частности, имеет право на обращение в суд с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (в редакции от 9 февраля 2012 года) разъясняется, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Анализируя нормы Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", утвержденного решением городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 30 сентября 2010 года № 71 (с изменениями, внесенными решениями городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 2 февраля 2011 года № 46 и от 26 февраля 2013 года № 348), суд пришел к правильному выводу о том, что указанные акты представительного органа местного самоуправления являются нормативными правовыми актами, поскольку их нормы рассчитаны на неоднократное применение и распространяются на неопределенный круг лиц, они могут касаться прав и интересов всех жителей муниципального образования "город Новотроицк", органов местного самоуправления городского округа "Новотроицк" и деятельности расположенных на его территории предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности; они устанавливают нормы по определению порядка подготовки, рассмотрения, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов городского Совета депутатов, что подтверждается статьей 1 оспариваемого Положения.
Согласно части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 2 ноября 2013 года) муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В оспариваемых прокурором нормах (пункт 4 решения от 30 сентября 2010 года № 71 и пункт 3 решения от 26 февраля 2013 № 348) установлено, что они вступают в законную силу со дня подписания. Однако вступление нормативных правовых актов в законную силу зависит не от времени их подписания управомоченным лицом, а от времени их официального опубликования (обнародования).
В связи с этим решение суда об удовлетворении требований прокурора в указанной части соответствует закону.
Судом установлено, что решение городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк от 2 февраля 2013 года № 46 "О внесении изменений в Положение "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования г. Новотроицк" вообще не было опубликовано. С учетом данного обстоятельства требование прокурора в указанной части правильно удовлетворено в полном объеме.
Согласно пункту 9 части 1 статьи 12 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", внесенного решением Совета депутатов от 26 февраля 2013 № 348, необходимым условием внесения проекта решения на рассмотрение городского Совета депутатов является представление заключения прокуратуры города Новотроицка о соответствии проекта нормативного правового акта Конституции РФ, действующему федеральному и региональному законодательству.
Удовлетворяя требования прокурора в этой части суд правильно указал, что согласно части 5 статьи 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определены также Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".
В соответствии с частью 1 статьи 17 вышеуказанного Федерального закона Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры приказы.
В своей деятельности органы прокуратуры также руководствуются приказами Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 года № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" (далее - Приказ № 155) и от 17 сентября 2007 года № 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" (далее - Приказ № 144).
Пунктом 2.1 приказа № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" (в редакции от 23 декабря 2009 года) предусмотрено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры других специализированных прокуратур, должны обеспечить надлежащую организацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах. С этой целью одни обязаны обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ.
Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 29 октября 2012 года № 379 "О внесении и изменений в приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 года № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" в приказ № 155 внесены следующие изменения: а) в абзаце 1 пункта 2.1 исключить слова "с составлением заключений, содержащих их правовой анализ"; б) пункт 2.1 дополнить абзацем следующего содержания: "При реализации полномочий осуществлять учет и вести реестр изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения"; в) в абзаце 1 пункта 2.2 слова "Результаты изучения отражать в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству. Заключение утверждать прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур" заменить словами "Результаты изучения нормативных правовых актов и принятые меры прокурорского реагирования учитывать в соответствующем реестре".
Во исполнение вышеуказанных приказов Генерального прокурора РФ прокурором Оренбургской области 2 апреля 2013 года издано Указание № 48/22-1 "Об организации работы с нормативными правовыми актами органов государственной власти Оренбургской области и местного самоуправления, а также с их проектами", в абзаце 6 пункта 8 которого прокурорам городов и районов предложено проводить правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, при наличии в проектах нормативных правовых актов несоответствий актам более высокой юридической силы, коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники составлять письменные заключения.
С учетом указанных правовых норм суд пришел к правильному выводу о том, что органы прокуратуры не обязаны давать заключения по всем проектам нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а органы местного самоуправления не наделены полномочиями возлагать на них такие обязанности.
Решением Совета депутатов от 26 февраля 2013 года № 348 часть 4 статьи 13 Положения изложена в следующей редакции: "После согласования со всеми заинтересованными лицами проект решения нормативного характера подлежит направлению в городской Совет депутатов".
Судом правильно установлено, что такая редакция указанной нормы не определяет всех заинтересованных лиц, с которыми проект решения Совета депутатов подлежит согласованию.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность для злоупотреблений со стороны органов власти своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, 17 июня 2004 года № 12-П, 29 июня 2004 года № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 3, пункты "б" и "в" пункта 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность оснований принятия решения, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций, юридико-лингвистическую неопределенность (употребление категорий оценочного характера) к коррупциогенным факторам.
В соответствии со статьями 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся бюджетного и налогового законодательства. Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Суд правильно указал, что часть 4 статьи 13 Положения устанавливает для Новотроицкого городского Совета депутатов необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность по своему выбору каждый раз определять с кем должен быть согласован тот или иной проект нормативного правового акта, что является недопустимым с точки зрения законодателя и правовой позиции высших судебных органов.
С учетом изложенного признание недействующим вышеуказанной нормы соответствует требованиям федерального законодательства, а доводы апелляционной жалобы являются необоснованными, поскольку неопределенность данной нормы допускает возможность неограниченного усмотрения представительного органа в процессе правоприменения.
Решением суда прокурору отказано в удовлетворении требования о признании противоречащим закону и недействующим со дня принятия статьи 11 Положения "О правовых актах городского Совета депутатов муниципального образования город Новотроицк", в части отсутствия в качестве субъекта правотворческой инициативы органов прокуратуры.
Решение суда в этой части никем не оспаривается. В судебном заседании суда апелляционной инстанции участвующий в деле прокурор Толмач А.В. пояснил, что с решением суда в этой части согласен.
Судебная коллегия, руководствуясь статьей 327.1 ГПК РФ, не проверяет решение суда в указанной части. Оснований для проверки решения суда в полном объеме не имеется, поскольку выводы суда относительно отсутствия у органов прокуратуры права на законодательную инициативу соответствуют закону.
Возложение на Совет депутатов муниципального образования г. Новотроицк обязанности опубликовать в газете "Гвардеец труда" сообщение о принятом судом решении соответствует части 3 статьи 253 ГПК РФ.
Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом в соответствии с требованиями статьи 67 ГПК РФ, а также нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.
При рассмотрении дела нарушение норм материального и процессуального права, в том числе и те, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, которые привели бы или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Новотроицкого городского суда Оренбургской области от 8 ноября 2013 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу председателя Совета депутатов муниципального образования "город Новотроицк" Оренбургской области Мезенцева А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:
Судьи:


------------------------------------------------------------------