Типы документов

Реклама

Партнеры

Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.06.2014 по делу N А47-12962/2013 <Об отказе в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета от 05.03.2007 N 223, в части слов "не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры">



АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 5 июня 2014 г. по делу № А47-12962/2013

Резолютивная часть решения объявлена 23 мая 2014 года.
В полном объеме решение изготовлено 5 июня 2014 года.
Арбитражный суд Оренбургской области в составе председательствующего судьи О.А. Вернигоровой, судей А.С. Мирошник и С.Г. Федоровой, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания О.Н. Бандаренко, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Вега" (ИНН 5611030819, ОГРН 1045607452021, адрес местонахождения: 460009 г. Оренбург ул. Вокзальная, д. 3 кв. 2) к Оренбургскому городскому Совету о признании пункта 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г., в части слов "не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры", не соответствующим части 5, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе", недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия, с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга, с участием Прокуратуры Оренбургской области,
при участии представителя заявителя по доверенности Арсеньева А.И., представителей ответчика по доверенности Бахмутова В.М. и Митякова А.В., представителя третьего лица по доверенности Павловой О.В., прокурора Филипповской О.Н.,
с объявлением перерыва в судебном заседании в порядке, установленном статьей 163 Арбитражного кодекса Российской Федерации с 20.05.2014 по 23.05.2014,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Вега" (ИНН 5611030819, ОГРН 1045607452021, адрес местонахождения: 460009 г. Оренбург ул. Вокзальная, д. 3 кв. 2, далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Оренбургскому городскому Совету (далее - заинтересованное лицо) с заявлением о признании пункта 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г., в части слов "не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры", не соответствующим части 5, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе", недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия.
В судебном заседании представитель заявителя представил письменные уточнения исковых требований и просит суд признать пункт 2.3.9.7. Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г. в части слов: "Не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры", не соответствующим части 5, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 98-ФЗ) а также части 1 и части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ) недействующим.
Суд, рассмотрев ходатайство заявителя в порядке, установленном статьей 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает возможным ходатайство удовлетворить, уточнения исковых требований принять.
Рассматривается заявление о признании пункта 2.3.9.7. Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г. в части слов: "Не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры", не соответствующим части 5, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 98-ФЗ) а также части 1 и части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ) недействующим.
Заявитель уточненные требования поддерживает в полном объеме, считает оспариваемый нормативный акт противоречащим действующему законодательству по следующим основаниям.
Как поясняет заявитель, Правила распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденные Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г. не дают точного определения таких понятий как "главный фасад здания", "крупноразмерные щитовые и баннерные рекламные конструкции", "архитектурные детали и декоративное оформление", "целостность восприятия архитектуры".
Пункт 2.3.9.7. Правил используется Департаментом градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга как основание для отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по мотиву нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа.
Также заявитель полагает, что пункт 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга (утв. Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г.) не соответствует п. 4 ч. 15 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе", считая, что понятие "нарушение внешнего архитектурного облика итожившейся застройки поселения или городского округа" носит оценочный характер, следовательно, в Правилах распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга должно быть раскрыто данное основание для отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий и территорий города Оренбурга. Однако данные разъяснения в Правилах отсутствуют, что приводит к субъективному толкованию специалистами Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга положений п. 4 ч. 15 ст. 19 ФЗ "О рекламе" при рассмотрении заявок на выдачу разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.
Заявитель утверждает, что оспариваемый пункт 2.3.9.7. Правил в части слов "не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры" не дает никаких разъяснений по вопросу, что именно в г. Оренбурге подпадает под понятие "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки". Также не разъяснено, какой именно процент закрытого рекламной конструкцией фасада здания, о котором говорится в Правилах, составляет "значительную часть фасада здания".
Заявитель считает, что поскольку в нормативных правовых актах РФ отсутствует понятие "главный фасад здания", а упоминается лишь "лицевой фасад здания", используемое в Правилах понятие "главный фасад здания" не раскрыто, оспариваемый пункт в 2.3.9.7. Правил, ввиду отсутствия необходимых определений, пояснений и уточнений приводит к субъективному толкованию правовых норм, что является недопустимым.
В связи с тем, что ООО "Рекламное агентство "Вега" получило от Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга отказ в предоставлении разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по адресу: г. Оренбург, ул. Новая, 6, со ссылкой на п. 2.3.9.7. оспариваемых Правил, заявитель полагает, что положения пункта 2.3.9.7. Правил распространения наружной рекламы и информации на территории город Оренбурга (утв. Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007) напрямую нарушают права заявителя.
Представитель заинтересованного лица возражает против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, указав, что органы местного самоуправления вправе определять типы и виды мест установки рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.
Третьим лицом представлен письменный отзыв, в котором Департамент просит заявителю в удовлетворении требований отказать, поскольку считает, что оспариваемый правовой акт не противоречит действующему законодательству, право устанавливать критерии и признаки оценки внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа федеральное законодательства оставляет органам местного самоуправления.
Прокурор поддерживает позицию Оренбургского городского Совета и Департамента, представил письменный отзыв, дополнительно указав на то, что 28.04.2014 на заседании Оренбургского городского Совета нормативный акт, часть которого оспаривается заявителем, признан утратившим силу и просит заявителю в удовлетворении требований отказать.
Изучив материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
Частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с частью 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
По правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы (пункт 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").
По своему содержанию оспариваемые заявителем положения муниципального правового акта являются нормативными, поскольку устанавливают правила обязательные для применения в сфере размещения наружной рекламы всеми субъектами указанной деятельности. При этом, оспариваемое правило рассчитано на неоднократное применение, распространяется на неопределенный круг участников рекламной деятельности, и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этими положениями.
В силу статьи 29 и части 4 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
Как разъяснено п. 2.1. Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.
Из пункта 2.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" следует, что если федеральным законом установлено, что нормативный правовой акт может быть обжалован в суд или арбитражный суд, дело об оспаривании такого акта, если им затрагиваются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматривается арбитражным судом (статьи 29, 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно п. 2.4 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
На основании указанного положения арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 утверждены Правила распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга (далее по тексту - Правила).
Пунктом 2.1.1 Правил предусмотрены общие требования к рекламным конструкциям и объектам наружной информации, а именно:
- рекламные конструкции и объекты наружной информации, установленные на территории города, не должны ухудшать архитектурный облик города, преграждать визуальное восприятие областного центра Оренбургской области;
- установка и эксплуатация рекламных конструкций и объектов наружной информации на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения, не допускается;
- установка и эксплуатация рекламных конструкций и объектов наружной информации на территориях города, устанавливаются в соответствии с утвержденными постановлением администрации города Оренбурга концепт-проектами;
- рекламные конструкции и объекты наружной информации должны соответствовать техническим нормам и требованиям к конструкциям соответствующего типа, должны быть безопасны, спроектированы, изготовлены и установлены в соответствии с Техническими требованиями по проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы и информации, утвержденными в установленном порядке, существующими строительными нормами и правилами, ГОСТ, ПУЭ, техническими регламентами и другими нормативными актами, содержащими требования для конструкций данного типа;
- установка и эксплуатация рекламных конструкций и объектов наружной информации не должны нарушать требования соответствующих санитарных норм и правил (в том числе требований к освещенности, электромагнитному излучению и пр.);
- рекламные конструкции и объекты наружной информации не должны находиться без информационных сообщений;
- рекламные конструкции и объекты наружной информации должны соответствовать требованиям нормативных актов по безопасности дорожного движения;
- установка и эксплуатация рекламных конструкций и объектов наружной информации на землях общего пользования не должны создавать помех для пешеходов, уборки улиц и тротуаров; не допускается установка и эксплуатация рекламных конструкций и объектов наружной информации являющихся источниками шума, вибрации, мощных световых, электромагнитных и иных излучений и полей, вблизи жилых помещений. Запрещается установка рекламных конструкций и объектов наружной информации на цветниках и тротуарах, если после их установки ширина прохода для пешеходов составит менее 2 метров;
- рекламные конструкции и объекты наружной информации, устанавливаемые на зданиях и сооружениях, не должны ухудшать их архитектуру, не допускается размещение рекламных конструкций и объектов наружной информации на стационарных ограждениях архитектурных ансамблей, парков, скверов, территориях предприятий и организаций, автостоянок, торговых комплексов и прочие;
- запрещается размещение отдельно стоящих стационарных рекламных конструкций с общей площадью информационного поля более 10 кв. м внутри периметра исторического центра города, определенного Генеральным планом города Оренбурга;
- рекламные конструкции должны размещаться на архитектурных объектах с установленным правовым статусом;
- внешний вид рекламных конструкций должен отвечать следующим требованиям: целостность всех ее элементов, покрашенный каркас и опора, равномерное натяжение баннерного полотна без порывов, складок и провисаний, отсутствие посторонней информации (частных объявлений, надписей, изображений), а также загрязнений на всех ее элементах. Запрещается эксплуатация рекламных конструкций, не отвечающих настоящим требованиям.
Согласно 2.3.9.7. Правил, настенные панно - рекламные конструкции, устанавливаемые на плоскости стен зданий в виде:
- изображения (информационного поля), непосредственно нанесенного на стену;
- объектов, состоящих из элементов крепления к стене, каркаса и информационного поля.
Настенные панно выполняются по типовым или индивидуальным проектам. Для настенных панно, имеющих элементы крепления к стене, в обязательном порядке разрабатывается проект крепления конструкции с целью обеспечения безопасности при эксплуатации. Площадь информационного поля настенного панно определяется габаритами каркаса информационного поля. Не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры.
Частью 5 статьи 19 Закона о рекламе определено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации. Заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Субъекты Российской Федерации устанавливают предельные сроки, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в зависимости от типов и видов рекламных конструкций и применяемых технологий демонстрации рекламы, но не менее чем на пять лет и не более чем на десять лет. Конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, устанавливаются соответственно органом исполнительной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа в зависимости от типа и вида рекламной конструкции, применяемых технологий демонстрации рекламы в границах соответствующих предельных сроков. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства (в ред. Федеральных законов от 21.07.2007 № 193-ФЗ, от 27.09.2009 № 228-ФЗ, от 07.05.2013 № 98-ФЗ).
В части 15 статьи 19 Закона о рекламе указаны основания, которыми должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа решение об отказе в выдаче разрешения, в том числе нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (часть 4) (в ред. Федерального закона от 07.05.2013 № 98-ФЗ).
Как предусмотрено частью 14 статьи 19 Закона о рекламе заявитель, не получивший от органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа решения в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, в течение трех месяцев вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании бездействия соответствующего органа местного самоуправления незаконным.
На основании ч. 16 ст. 19 указанного Закона в случае отказа органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения заявитель в течение трех месяцев со дня получения решения об отказе в выдаче разрешения вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого решения незаконным.
Как определено п. 3 ст. 32 Закона о рекламе саморегулируемая организация в сфере рекламы имеет право обжаловать в арбитражный суд нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Антимонопольный орган, на основании п. 6 ч. 2 ст. 33 Закона о рекламе вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Из системного анализа указанных норм следует, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления в сфере правового регулирования Закона о рекламе подлежат обжалованию в арбитражном суде, если заявитель полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Указанная правовая позиция не противоречит разъяснениям п. 2.1, соответствует п. 2.4 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
На основании изложенного суд первой инстанции приходит к выводу о том, что рассмотрение заявленных требований подведомственно арбитражному суду.
В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании, в том числе, устанавливает полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
Частью 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен перечень вопросов, составляющих исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования.
Частью 11 этой же статьи Федерального закона предусмотрено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Согласно части 2 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов и имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
В соответствии с пунктом 34 части 2 статьи 27 Устава города Оренбурга, утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета от 27.04.2006 № 44, установление порядка распространения наружной рекламы находится в компетенции Оренбургского городского Совета.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности, в том числе, относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
Как определено пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской документами территориального планирования муниципальных образований являются, в том числе, генеральные планы поселений. Генеральный план содержит положение о территориальном планировании (пункт 1 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
Суд исходит из того, что отношения в сфере размещения наружной рекламы носят межотраслевой характер, поскольку при размещении наружной рекламы должны соблюдаться требования законодательства о градостроительной деятельности, в том числе, территориального планирования (при котором согласовывается генеральный план поселений).
Так, из пункта 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, действующий по состоянию на 05.03.2007, следует, что при установке рекламной конструкции в заявленном месте должно обеспечиваться ее соответствие схеме территориального планирования или генеральному плану.
Федеральным законом от 07.05.2013 № 98-ФЗ дополнен пунктом 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе следующим уточнением: в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций.
Кроме того, при установке рекламной конструкции, в силу пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, не должно допускаться нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа.
Следует отметить, что запрет на нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки является относительно определенной нормой права.
При этом, пункт 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе в прежней редакции, не содержал указаний на то, что органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.
Указанными положениями пункт 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе дополнен в соответствии с Федеральным законом от 07.05.2013 № 98-ФЗ.
Однако дополнение относительно определенной нормы права нормативными пределами ее применения свидетельствует о том, что до внесения соответствующих изменений уполномоченное лицо имело большую степень своего усмотрения (меньшую степень ограничений своего усмотрения) в соответствующей сфере.
Поскольку к нарушению внешнего архитектурного облика до вступления в законную силу Федерального закона от 07.05.2013 № 98-ФЗ отсутствовали соответствующие нормативные пределы применения относительно определенной нормы права, суд первой инстанции приходит к выводу о том, что указанное понятие носило оценочный характер, содержание которого уполномоченным органом раскрывалось в принимаемых им нормативных правовых актах. При этом, орган местного самоуправления имел правовые основания для оценки соблюдения указанного запрета с позиции подлежащих применению типов и видов рекламных конструкций, но не ограничиваясь только таким подходом.
Исходя из такой же позиции следует оценивать изменения, внесенные Федеральным законом от 07.05.2013 № 98-ФЗ в пункте 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе.
Таким образом, органы местного самоуправления уполномочены на принятие муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих требования к упорядочению размещения на территории муниципального образования рекламных конструкций как одного из элементов архитектурного облика поселения или городского округа. При этом, органы местного самоуправления (далее - уполномоченный орган) тем самым обеспечивают также соответствие мест размещения рекламных конструкций схеме территориального планирования или генеральному плану.
Следует отметить, что отсутствие закрепленного в законе, либо в ином правовом акте понятия "главный фасад здания" не свидетельствует о неопределенности, либо противоречивости нормы права. Правовой нормой является правило поведения, которое, применительно к спорному положению Правил, полностью раскрывается с учетом утвержденного постановлениями администрации города Оренбурга разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на фасаде зданий.
При данных обстоятельствах подлежат отклонению доводы заявителя об ограничении спорным положением Правил возможности устанавливать рекламные конструкции, как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.
Суд считает необходимым отметить, что Правила о наружной рекламе не должны по своему содержанию быть идентичны закону, имеющему большую юридическую силу. Напротив, будучи подзаконным актом, Правила могут и должны содержать нормы, предусматривающие порядок и способ надлежащего исполнения требований действующего законодательства.
По смыслу пункта 2.1.1 Правил, которым предусмотрены общие требования к рекламным конструкциям, указанные требования направлены на соблюдение ограничений, предусмотренных пунктами 2, 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, носящих оценочный характер, посредством их конкретизации в подзаконном акте - Правилах о наружной рекламе.
Доводы заявителя, фактически сводятся к его заинтересованности по собственному усмотрению определять места размещения рекламных конструкций.
Однако, поскольку установление наличия или отсутствия нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа относится к компетенции органов местного самоуправления и носит оценочный характер, разрешение вопроса о местах размещения рекламных конструкций зависит от усмотрения органа местного самоуправления. Иными словами при разрешении указанного вопроса у органа местного самоуправления, исходя из его собственной оценки внешнего архитектурного облика, формируется убежденность в целесообразности размещения рекламных конструкций только в определенных местах.
Арбитражный суд не уполномочен оценивать нормативный правовой акт исходя из его целесообразности.
Заявитель также указывает на нарушение спорным пунктом правил требований части 5 статьи 19 Закона о рекламе.
Согласно указанной норме, установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации. Заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Субъекты Российской Федерации устанавливают предельные сроки, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в зависимости от типов и видов рекламных конструкций и применяемых технологий демонстрации рекламы, но не менее чем на пять лет и не более чем на десять лет. Конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, устанавливаются соответственно органом исполнительной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа в зависимости от типа и вида рекламной конструкции, применяемых технологий демонстрации рекламы в границах соответствующих предельных сроков. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.
Судом установлено, что спорным пунктом Правил предусмотрены требования к установке и эксплуатации рекламных конструкций, которые своим предметом имеют соблюдение формальных требований публичного права в сфере размещения рекламы.
В то время как заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции имеет своим предметом регулирование гражданско-правовых отношений между сторонами договора.
Однако часть 5 статьи 19 Закона о рекламе, предусматривающая возможность заключения договора в отношении объекта недвижимости, не находящегося в муниципальной либо государственной собственности, своим предметом регулирования не имеет отношения к разрешению вопроса об определении надлежащего (допустимого) места размещения рекламной конструкции.
Согласно частям 1 и 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
(в ред. Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ)
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
(п. 2 в ред. Федерального закона от 17.07.2009 № 164-ФЗ)
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
(п. 6 введен Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ)
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
(п. 7 в ред. Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ)
8) создание дискриминационных условий;
(п. 8 введен Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ)
9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
(п. 9 введен Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ)
10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
(п. 10 введен Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ)
Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Анализ указанных норм не позволяет признать довод заявителя о несоответствии пункта 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г. в части слов: "Не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры" части 1 и части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ) обоснованным.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что следует признать пункт 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г. в части слов: "Не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры" соответствующим части 5, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 98-ФЗ) а также части 1 и части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ).
Кроме того, решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2014 № 795 "Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования "город Оренбург", решение Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 признано утратившим силу.
При таких обстоятельствах заявленные требования удовлетворению не подлежат.
Расходы по уплате государственной пошлины возложить на заявителя на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

1. Ходатайство Общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Вега" об уточнении заявленных требований удовлетворить.
2. В удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Вега" (ИНН 5611030819, ОГРН 1045607452021, место нахождения: 460009 г. Оренбург ул. Вокзальная, д. 3 кв. 2) к Оренбургскому городскому Совету о признании п. 2.3.9.7 Правил распространения наружной рекламы и информации на территории города Оренбурга, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета № 223 от 05.03.2007 г., в части слов "не допускается установка и эксплуатация на главных фасадах зданий крупноразмерных щитовых и баннерных рекламных конструкций, закрывающих значительную часть фасада здания, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия архитектуры", не соответствующим части 5, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 г. № 98-ФЗ), а также части 1 и части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 г. № 401-ФЗ) недействующим отказать.
Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции (Федеральный арбитражный суд Уральского округа) в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья
О.А.ВЕРНИГОРОВА

Судьи
А.С.МИРОШНИК
С.Г.ФЕДОРОВА


------------------------------------------------------------------